京津冀地区人口密集、产业集中，空气污染形势严峻，社会对空气质量的关注与日俱增。政府部门表现出高度重视，出台相应政策展开治理。对此，美国南加州大学Sol Price公共政策学院成立了由本学院18名研究生组成的国际政策研究小组（USC Price International Lab），并于2017年5月21日至2017年6月2日，展开了京津冀地区空气质量管理现状的调查。调研期间，该小组成员与世界银行驻华代表处合作，并对京津冀地区多个高校、政府部门和研究机构进行了实地调研，完成了一份对于京津冀空气质量协同治理的报告。

　　2017年5月25日，美国南加州大学公共政策学院城市规划与空间分析系马龙?博内特教授一行率队访问中国城市规划设计研究院时与大家的亲切合影

　　该课题报告针对空气污染物排放的关键领域，从城乡土地利用、废物回收与重要污染源的监测问题，工业用地与污染排放问题，交通低效的多式联运与拥堵问题，能源消费结构不合理问题，地区间环境治理缺乏实际有效的协调机制问题等 五个方面提出合理可行的具体建议，重点关注政策、技术与部门协作，强调公众参与社会治理，旨在更加有效地降低空气污染水平，助力生态文明建设与绿色发展。

　　感谢USC Price International Lab 授权发布。

　　背景介绍

　　京津冀地区包括北京市，天津市和河北省，总人口达到1.11亿，是世界上面积最大，人口最密集的区域。由于京津冀地区城市化的迅猛发展和工业产业的加速化集中，空气污染成为该区域最严重的问题。较世界卫生组织PM2.5标准，中国2016年的PM2.5年平均量是人体可接受范围的4倍以上。京津冀地区的空气污染已经严重影响到居民健康，并造成经济成本的增加——人均寿命减少18.5岁，经济损失占GDP的6.5%。

　　近年来，随着中国政府污染监测体系的建立、监测技术的进步、数据的透明度提高、社会名人参与度的增加，中国居民对空气质量的认识和关注有了明显的提高，中国政府也设立了相应的治理目标及策略，但京津冀地区现有的合作方法缺少平行合作组织规划框架，各行业间的合作仍然滞后。因此，我们根据空气污染物排放的关键领域，从五个方面提出相关建议，重点关注政策、技术与部门协作，旨在更加有效地降低空气污染水平。

　　土地使用

　　京津冀地区在土地规划和利用方面面临许多挑战。北京市总人口2300万，是人口高度集中的区域，而河北省却涵盖城市、郊区和年农村等不同层次的土地利用类型。

　　?城市问题：冗长的废物回收过程及城市中心空气净化植被的缺乏

　　目前北京的垃圾处理系统由贯穿整个北京的17个站点组成。其中14个是土地填埋站点，2个是资源合成站点，1个是垃圾焚烧站点。虽然焚烧只占垃圾处理总量的2.4%，但垃圾焚烧所释放的氮氧化合物是燃煤的三倍。此外，收集——运输至分类站——运输到转运站——运输到处理站填埋、再合成加工或焚烧进行处理的过程中，长期垃圾运输的污染排放造成了空气污染。而且相较于北京每天17562吨的实际垃圾产生量，每天12148吨处理量造成了超负荷的垃圾处理系统。

　　对此，可在青年社区试点“始于家庭”的垃圾处理计划，要求居民将垃圾主要分为以下五大类：塑料、纸张、玻璃、混合物和一般垃圾。同时，针对城中心绿化植被不足的问题，可在大学校园开展绿色建筑计划，基于新加坡模型在屋顶集中培育农业及植物。

　　?郊区问题：较低的人均收入和整体发展水平

　　城郊低收入人群的聚集导致经济发展水平缺乏多样性，且城郊公共服务建设不完善，公共交通、教育和绿化建设等都亟待发展建设。北京外环的低收入住房区导致了集中贫困和复合的社会问题。建议通过大幅度降低在郊区购房的公积金贷款利率，从而提高郊区的购房率，增加人口背景多样性，在一定程度上化解北京住房拥堵现象。

　　?农村问题：缺少对重要污染源——氨的监测

　　在中国，90%的生物燃烧是木材燃料或农作物残渣。中国是世界上最大的生物燃烧排放国，生物燃烧中释放的大约90%的颗粒物为PM2.5。农业活动同样导致了次级PM2.5的产生，当氨的排放物从气体氨转换为颗粒氨。氨的释放17%来自于富氮肥料，39%来自家畜废物。为了控制氨的排放，中国1997年通过了一条法律来限制野外作物的数量和鼓励农民使用农业废弃物作为肥料，但这些法律很少得到执行，这影响着农村和周围城市的环境。农业生产产生的人造颗粒物和氨导致了京津冀地区的颗粒物空气污染。因此，需要建立农业污染物排放监测系统，推行更高效的农业技术。

　　工业

　　改革开放以来，聚集于首都地区高速发展的工业在带来经济效益及解决就业问题的同时，也对京津冀地区的空气严重污染负有主要责任。

　　对此，北京、天津、河北政府针对各自区域特点制定了一系列防治空气污染和环境保护的政策。北京针对工业用地和污染排放问题制定了严格的污染排放规定，并实施将大型工业企业向周边地区迁移的计划；作为沿海港口城市的天津则对区域内的化工企业采取了严格的监管制度；而以高能耗产业为主的河北省也发布了“1+8”文件确保工业排放达标及实现减排目标。

　　然而，由于工业并未完全从该区域中转移，空气污染仍旧存在。为解决问题，本报告从两方面提出了建议：

　　→工业：加快产业结构调整和产业升级

　　通过企业合并重组与污染企业关停两种手段达成由工业向服务业的转型升级。同时，建立一个区域性的监管部门来确保达成区域间在环境方面的共识与合作，以确保新规实施的有效性。此外，可实施“绿色工业区”试点项目以集中绿色产业，为其他城市树立范例，鼓励他们将可持续发展融入城市建设中。

　　→政府：结合政府经济架构和环境激励措施

　　政府将加强区域机构的权利以严格执行当地的排放标准。整个京津冀地区可采用北京的搬迁补偿和转移费制度的模式，即工厂通过出售原有厂址的土地并搬迁到另一区域。同时为缓解因企业转移而造成的就业机会损失，政府需推行由其资助并主导的再就业计划。

　　交通运输

　　京津冀地区车辆的拥堵和低效的多式联运造成了高排放。由于交通连通性差，个人、公共和商业运输的低效率导致了该区域的污染气体的高排放量。

　　?个人车辆使用

　　2016年北京车辆达561万辆，每年向大气排放70万吨标准污染物，车辆数庞大导致的交通拥堵是PM2.5的主要来源之一。2014年上半年，车辆排放占北京PM2.5排放总量的31.1％。据Amap发布的“城市交通运输分析报告”，北京拥堵高峰时段的平均时间比非高峰时段的时间长2.56倍，是中国45个城市中最高的。北京拥有全国14%的充电站，但并未实现系统化且分布不均，这导致使用不便，电动汽车普及受阻。此外，京津冀地区城市中心，特别是北京，停车管理水平低劣。

　　建议在北京的城市中心部署更完善的交通管理战略。例如采用鼓励拼车出行、减少交通的拥挤的高承载车辆（HOV）车道，高峰期增收道路费用及根据需求或时段征收停车管理费用以达到缓解交通和鼓励其他出行方式的目的。同时增加电动汽车充电站的数量以鼓励电动车的使用。

　　轨道交通网络在京津冀地区分布广泛，但在通往大城市郊区及城际两个领域存在缺陷。在京津冀地区，轨道客运量占乘客出行的11%。尽管京津冀地区轨道交通网络密集，但只有很小一部分的轨道交通有效地连接了城郊地区和城市。城际轨道交通使用量很低，现今只有两条城际铁路，总长度少于300公里。因此，居民在城际出行时多选择公路，这增加了公路运输压力和环境的负面影响。建议建立郊区、河北和天津之间的综合联运链接，更好地链接京津冀郊区的中心区域。

　　?货物运输

　　很大数量的交通排放物来自于低效率的货物运输。京津冀地区货运量在过去十年稳步增长且据预测未来将继续增长。

　　2013年，货物运输主要（87%）是公路运输。据世界银行和中国环境保护部门估算，卡车运输排放占全国一氧化碳排放量的36%，氮氧化物排放量的60%和颗粒物排放量的76%。目前货物运输绝大部分为高排放量的卡车运输。因此，需要提高货运网络的协调与效率，改进运输网络后，低排放的铁路运输将会取代卡车货运，在很大程度上减轻交通压力，减少排放量。

　　能源

　　多年来，京津冀的能源结构严重依赖煤炭，这也是空气污染的主要源头。京津冀地区人口的不断增长，能源需求量不断上升。随着能源需求的增长，低成本的煤炭成为主要的消耗能源和经济增长的根源。从2001年到2015年，北京地区能源消费总量增长138％，河北排名中国能源消费总量第二，天津的能源供应依赖于主要供应煤炭的省份，如山西、内蒙古和河北。

　　在“十三五”规划中，中国首次制定了关于碳消耗的目标，但即便如此，在2020年前，煤炭仍是中国能源的最主要来源。此外，中国似乎已经出现了电力产能过剩的情况。

　　同时，缺乏有效的区域合作也成为阻碍清洁能源发展的最主要因素之一。各省市清洁能源结构优化进程不一致，一个地区的富余能源也无法运输到其他地区。根据“中国风能发展报告”，20%的风能生产被浪费。河北拥有中国第二大风电生产能力，占中国总风力发电量的11%，仅次于内蒙古。此外，2014年，河北省仅开采总地热能储量的20%。京津冀地区能源结构转型有很大的潜力，但这些资源全部能量在各省之间没有得到有效的分享利用。

　　因此，应增加中国电力部门间合作、关注和发展电池存储和核能的研究、建立一个更有效的煤炭厂淘汰机制并以新能源替代。

　　环境治理

　　随着人们对空气污染关注度的不断提高，国家和地区层面也颁布了相关的法律法规，例如国家十大措施以及京津冀及周边地区的空气污染行动计划实施细则，制定了京津冀地区及整个中国的空气污染标准。根据这些标准，京津冀地区已经做出相应的行动，但是仍缺乏实际且有效的协调机制。

　　因此报告建议在京津冀地区设立独立的监管机构，创建主要资金来源于税收、排污权交易和空气污染处置所得的共同基金以改善区域环境质量，以及促进政府数据透明度和各部门间的公开合作。此外，还可以通过建立京津冀区域空气污染的模拟场景模型来帮助公众了解政策推进空气污染在时间维度上发生的变化。

　　总结

　　京津冀地区是一个有潜力实施空气污染管理创新解决方案的地方。报告中所推荐的跨部门合作方案也可为其他城市提供参考。前文所述建议不仅包含短期的快速解决方案，还罗列了长远的方案实施目标，能在一定程度上缓解京津冀地区的空气污染并提高人民的生活质量，从而促进整个地区污染治理水平的提升。

　　报告编辑整理：张雨晨

　　致  谢

　　本报告得以完成离不开中国城市规划设计研究院经营管理处胡京京副处长、南加州大学北京办事处朱静远野副总监、南加州大学公共政策学院全球战略办公室李京婕副主任的支持，特此鸣谢。